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Il vincolo a “verde privato” non rientra nella categoria dei vincoli espropriativi, bensì in quella dei vincoli conformativi.

La vicenda che si segnala riguarda la natura giuridica del vincolo derivante dalla classificazione di una determinata area come “verde privato” – come stabilito da alcune determine comunali - e, in particolare, se tale vincolo debba considerarsi conformativo o sostanzialmente espropriativo (perciò, suscettibile di risarcimento o indennizzo). La IV Sezione del Consiglio di Stato, con una sentenza dell’ottobre 2014, ha chiarito che la destinazione urbanistica impressa all’area di che trattasi non costituisce vincolo espropriativo.
Prima di procedere con l’analisi del caso richiamato, giova delineare brevemente la disciplina vigente in tema di espropriazione.
L’espropriazione rientra nella categoria dei provvedimenti amministrativi ablatori. Tali provvedimenti incidono negativamente sulla sfera giuridica del destinatario ed hanno segno opposto rispetto ai provvedimenti concessori, poiché impongono obblighi (privando il soggetto della libertà di scegliere se agire) ovvero sottraggono situazioni favorevoli in precedenza pertinenti al privato, attribuendole di norma all’amministrazione. A fronte dell’esercizio di tali poteri amministrativi, il destinatario si presenta come titolare di interessi legittimi oppositivi (cfr. E. Casetta, Manuale di diritto amministrativo, Milano, 2015).
In particolare, l’espropriazione è il provvedimento che ha l’effetto di costituire un diritto di proprietà o altro diritto reale in capo ad un soggetto, “espropriante” (che non necessariamente coincide con la p.a.), previa estinzione del diritto in capo ad altro soggetto, “espropriato”, al fine di consentire la realizzazione di un’opera pubblica o per altri motivi di pubblico interesse e dietro versamento di un indennizzo (ai sensi dell’art. 42, co. 3, Cost.). L’esercizio del potere di esproprio si articola nella previa dichiarazione di pubblica utilità delle opere e della successiva espropriazione. La disciplina dell’espropriazione per pubblica utilità è contenuta nel d.P.R. 8 giugno 2001, n. 327.
Secondo un orientamento consolidato in giurisprudenza, non ogni vincolo posto alla proprietà privata dallo strumento urbanistico generale ha carattere espropriativo ed è dunque soggetto alla disciplina relativa. Sarebbe, invece, necessario distinguere fra vincoli espropriativi e vincoli conformativi. Mentre i primi sono “i vincoli incidenti su beni determinati, in funzione non già di una generale destinazione di zona, ma della localizzazione di un'opera pubblica, localizzazione che non può coesistere con la proprietà privata”, i vincoli conformativi sono “inquadrabili nella zonizzazione dell'intero territorio comunale o di parte di esso, sì da incidere su una generalità di beni, nei confronti di una pluralità indifferenziata di soggetti, in funzione della destinazione dell'intera zona in cui i beni ricadono ed in ragione delle caratteristiche estrinseche ed intrinseche o del rapporto per lo più spaziale con un'opera pubblica” (TAR, Piemonte, Torino, sez. I, 30/01/2012, n. 142). Come ulteriormente specificato, non può attribuirsi carattere ablatorio ai vincoli che regolano la proprietà privata al perseguimento di obiettivi di interesse generale, quali il vincolo di inedificabilità, c.d. “di rispetto”, a tutela di una strada esistente, a verde attrezzato, a parco, a zona agricola di pregio, verde, ecc. (cfr. per tutte Cons. Stato, Sez. IV, 3 dicembre 2010, n. 8531; Id., Sez. IV, 23 dicembre 2010, n. 9772; Id., Sez. IV, 13 luglio 2011, n. 4242; Id., Sez. IV, 19 gennaio 2012, n. 244).
In via generale, inoltre, in tale materia valgono i principi già espressi dalla Corte costituzionale con la nota sentenza n. 179/99 (che ha dichiarato l’illegittimità costituzionale del combinato disposto degli artt. 7 n. 2, 3, 4 e 40 della legge 17 agosto 1942 n. 1150 e 2, co. 1 della legge 19 novembre 1968 n. 1187 nella parte in cui consentiva all’Amministrazione di reiterare i vincoli urbanistici scaduti preordinati all’espropriazione o che comportavano l’inedificabilità senza la previsione di un indennizzo), secondo cui “i vincoli urbanistici non indennizzabili che sfuggono alla previsione del predetto art. 2 della legge n. 1187/68 sono quelli che riguardano intere categorie di beni, quelli di tipo conformativo e i vincoli paesistici, mentre i vincoli urbanistici soggetti alla scadenza quinquennale, che devono essere invece indennizzati sono:
a) quelli preordinati all'espropriazione o aventi carattere sostanzialmente espropriativo in quanto implicanti uno svuotamento incisivo della proprietà;
b) quelli che superano la durata non irragionevole e non arbitraria ove non si compia l'esproprio o non si avvii la procedura attuativa preordinata all'esproprio con l'approvazione dei piani esecutivi;
c) quelli che superano quantitativamente la norma le tollerabilità secondo la concezione della proprietà regolata dalla legge nell'ambito dell'art. 42 della Cost.”.
Orbene, tornando al nucleo fondante della quaestio iuris segnalata (ossia, la natura giuridica del vincolo derivante dalla classificazione di un’area come “verde privato), la IV Sezione del Consiglio di Stato ha chiarito che i vincoli preordinati all’esproprio o sostanzialmente espropriativi (che comunque comportano l’inedificabilità) sono quelli che svuotano il diritto di proprietà, incidendo sul godimento del bene in modo da renderlo assolutamente inutilizzabile rispetto alla sua destinazione naturale ovvero diminuendone il suo valore di scambio. “Più specificatamente avuto riguardo ai criteri dettati per distinguere i vincoli di tipo conformativo da quelli a contenuto espropriativo, il vincolo a verde privato deve considerarsi appartenere alla prima delle suddette categorie poiché deve considerarsi connaturato a tale destinazione urbanistica l’imposizione di un vincolo particolare prescritto in funzione della localizzazione di un’opera pubblica la cui realizzazione non è compatibile con la proprietà privata (Cons. Stato Sez. IV 9/6/2008 n. 2837). Così, la classificazione a verde privato deve farsi rientrare tra quelle prescrizioni che regolano la proprietà privata alla realizzazione di obiettivi generali di pianificazione del territorio ai quali non può attribuirsi una natura ablatoria e/o sostanzialmente espropriativa (Cons. Stato Sez. IV 13 luglio 2011 n.4242; idem Sez. IV 19/1/2012 n. 244). Non può dunque attribuirsi alla destinazione di verde privato (re) impressa dal Comune di Creazzo all’area di proprietà di Urbedil la natura di vincolo a contenuto sostanzialmente espropriativo con la conseguenza che, in mancanza di una limitazione alla proprietà privata intesa sia come disponibilità che utilizzazione del bene, è impossibile far derivare dalla anzidetta destinazione urbanistica un effetto risarcitorio e neppure, in via subordinata, l’insorgenza di un diritto alla indennizzabilità, situazioni giuridiche soggettive di ristoro economico configurabili unicamente in presenza di un vincolo ablatorio o limitativo dei diritti dominicali” (Cons. Stato, Sez. IV, sentenza del 06.10.2014).
Dott. Giuseppe Acierno